Їй чотирнадцятий минало...
З тими темпами розростання, що має нині парламентська більшість, Верховна Рада може отримати восени коаліцію у 300 голосів. Це означатиме одне: Конституцію переписуватимуть. Цього разу майже гарантовано, хоча кожна нова українська влада традиційно прагнула перекроїти під себе Основний Закон. Але нині регіонали налаштовані серйозно: за словами члена цієї фракції Михайла Чечетова, якщо у парламенті буде створено конституційну більшість, то протягом двох сесій – осінньої та весняної – Конституцію «перезавантажать». Причому зміни, як твердить Чечетов, скерують у напрямі підсилення влади Президента.
У тому, що українська Конституція вкотре стає заручницею політичної гри, немає нічого нового. Інша річ, що наслідки такого підходу до формування її положень можуть бути непередбачуваними. Про те, чим є на сьогодні українська Конституція та на які зміни слід чекати найближчим часом, говорили під час круглого столу, організованого холдингом «Главред-медіа» та Інститутом GMT Group, запрошені до дискусії експерти. Серед них були: Микола Томенко, віце-спікер Верховної Ради; Микола Оніщук, президент Інституту правової політики, екс-міністр юстиції; Володимир Стретович, народний депутат України, заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності; Олег Зарубінський, голова парламентського Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин; Василь Костицький, голова Національної експертної комісії з питань захисту суспільної моралі; Антон Даниленко, політолог, заступник директора GMT Group.
«Інститут президентства з часом відійде»
Чотирнадцять років тому Україна була однією з останніх держав на теренах колишнього СРСР, що приймала Конституцію – той самий документ, який ревно критикували всі охочі протягом тривалого часу. «Конституція народжувалася у спорах і дискусіях, а також у своєрідному протистоянні тодішнього глави держави, який дуже неохоче погоджувався на те, щоб певні функції віддавати парламенту, Верховній Раді, – згадує Володимир Стретович. – І формула, що Кабінет Міністрів підконтрольний та підзвітний Верховній Раді, народжувалася в дуже складних дискусіях. Наприклад, зранку ми напрацьовували це у робочій комісії, а на вечір, на восьму годину, приходили до Леоніда Даниловича (Кучми. – Авт.), йому це все доповідали. А він казав: «Ні, не годиться! Пишіть по-новому». Ми знову сідали, знову переписували. Дискусії тривали годинами. Виступали Юхновський і Вадим Петрович Гетьман... Леонід Данилович м’якшав і казав: «Ну добре, зробіть таку формулу». В результаті компромісу народилася та неузгодженість, яку ми так намагалися виправити у 2004 році.
Які відносини між парламентом, Президентом та урядом закладались у конституційному трикутнику? Механізм стримування противаг не був належним чином виписаний. Леонід Данилович дуже не хотів втрачати свої повноваження, а Конституція у нього ці повноваження забирала...
Щодо огріхів, які мали місце... Вони не могли не бути допущені, тому що жодна зі сторін не погоджувалася на компроміс. Кучма заявляв, що не підпише напрацьований текст: «Приймете Конституцію, а я не підпишу». А в нас тоді ще не було механізму подолання вето. Леонід Данилович дуже часто користувався можливістю повторно повертати проект до парламенту.
Всі недоречності ми намагалися виправити у 2004 році. Але в результаті стали свідками того, як ці недоречності впливають на систему. Наприклад, система формування депутатської більшості безпосередньо із фракцій є абсолютно правильною, але корекція, яка вноситься Конституційним Судом, як на мене, є неконституційним рішенням, тому що не може бути депутата, який не входить у політичну силу при пропорційній системі виборів.
Українська Конституція вимагає удосконалення. Ще у 1996 році я був прихильником президентсько-парла¬ментської моделі, бо розумів складність перехідного періоду, в якому перебувала Україна. Потрібно було, щоб усі важелі впливу концентрувались в одних руках. Вважаю, що це правильно. Тому що тоді не було ще домовленостей з Росією, які з’явилися у 1999 році, ще не було делімітовано кордони, ми не були членом Ради Європи – потрібно було багато що приймати одноосібно. Думаю, що інститут президентства в Україні взагалі з часом відійде. Ми за своєю суттю парламентська республіка. І його ліквідація, як на цьому наполягають комуністи, відбудеться. Це питання часу. Сьогодні ж це неможливо. Треба ще вибудовувати країну такою, якою вона повинна бути».
«Конституційний процес слід побудувати на відмові від стереотипів»
Повертаючись думкою у 1996 рік, Василь Костицький зазначає: «Попри всі політичні проблеми, які мали тоді місце, ухвалення Конституції було великим досягненням української політики. Це не тільки мій висновок. Мені довелося бути в ролі представника Ради Європи, брати участь у засіданні Венеціанської комісії, яка розглядала нашу Конституцію незабаром після її ухвалення. Члени Венеціанської комісії зазначали, що це одне з найкращих досягнень політико-правової думки. Проте висували нам ряд претензій. По-перше, ми взяли надмірні зобов’язання, які ніяка держава сьогодні не спроможна виконати. Це дійсно так, але ми ж у Конституції записали положення про те, що при прийнятті нових законів не допускається звуження чи скасування існуючих прав і свобод. Це перша теза.
Друга теза. Наша методологічна помилка полягала в тому, що на рубежі ХХ – ХХІ століть ми спробували вмонтувати владний механізм у теорію Монтеск’є про поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову – теорію, якій десь 260 років. За цей час суспільство і влада значно змінилися. І саме ця методологічна помилка, я думаю, і зумовлює ті проблеми, які ми маємо зараз.
Сьогодні зрозуміло, що Президент є окремим інститутом влади поряд із законодавчою, виконавчою та судовою владою.
Конституційний процес насамперед треба побудувати на тому, щоб спробувати відмовитися від стереотипів, з якими ми живемо 14 років. Європейська інтеграційна модель розвитку України – суспільного, економічного, соціального – не може бути прив’язана до теорії, яка будувалася на тому, щоб у першу чергу обмежити владу монарха, відібрати у нього судову й законодавчу владу та передати її професійним чиновникам, аби позбутися ситуації, коли так звані «недорослі» руйнували держави. У цьому, як на мене, передусім була задумка людей, які моделювали механізм влади.
Треба серйозно подумати про іншу систему: якщо влада належить народу, то він її делегує Президенту, парламенту – як законодавчій гілці влади, і місцевому самоврядуванню. А вже ці три представницькі гілки влади формують інші гілки: судову, виконавчу (причому її формують і органи місцевого самоврядування, і парламент, і Президент), контрольно-наглядову (яка сьогодні реально існує, але не конституйована, і в цьому вся проблема: не може контроль і нагляд у державі зосереджуватися у виконавчій гілці влади – це має бути окрема гілка влади) та атестаційну».
«Влада належить народу, але Конституцію творить парламент»
«Сьогодні можна констатувати формування у суспільній свідомості певних тенденцій, які стосуються оцінки Конституції, акту установчої влади народу, її ролі. Я маю на увазі, що тезу про верховенство Конституції – як провідної ознаки правової держави – дедалі частіше ставлять під сумнів. Прикладом тому є ряд рішень Конституційного Суду, який, будучи органом охорони Конституції, допускає ерозію конституційного правового поля, зокрема, в питаннях формування державної влади, її засад і принципів, – зауважує Микола Оніщук. – Утім, я хочу наголосити, що значення Конституції 1996 року та зміни 2004 року залишаються непересічними, тому що Конституція закріпила українську державність. Уперше за її тисячолітню історію.
Потреба у вдосконаленні Конституції є. Це очевидно. І це стосується різних аспектів конституційного регулювання – наприклад, розділу про правосуддя. Очевидно, що судова реформа може бути успішною тільки за умови, що ми внесемо зміни до цього розділу. Без Конституції ми мало що зробимо, якщо говорити про вдосконалення місцевого самоврядування або про вдосконалення системи організації влади. Але це велике поле для дискусії.
Питання в іншому: чи передбачає чинна Конституція можливість внесення відповідних змін до нинішньої редакції за межами парламенту? У статті 75 зазначено, що парламент, Верховна Рада України, є єдиним законодавчим органом, тобто вона формується винятково для творення законів, у тому числі конституційних. Не випадково 13-й розділ залишає тільки за народом право та обов’язок затвердити схвалене парламентом рішення, коли йдеться про внесення змін до 1-го, 3-го та 13-го розділів. Тобто в Основному Законі записано, що право творити норми, закони і Конституцію має тільки парламент.
До речі, відоме рішення Конституційного Суду підтвердило, що народ справді має право на установчу владу, зокрема, на схвалення нової редакції Конституції, але якщо цей порядок буде прямо передбачено Основним Законом. КС застеріг, що за рамками існуючого конституційного регулювання це не може відбутися. Тому сьогодні викликає здивування дискусія (яка час від часу нав’язується) про те, що творити зміни до Конституції можна і поза межами парламенту, безпосередньо народом».
«Найкраща конституційна реформа – зробити все, щоб не чіпати діючу Конституцію»
Кажучи про те, які зміни в законодавчому полі сьогодні потрібні Україні, Микола Томенко зазначає: «З огляду на нинішню ситуацію, найкраща конституційна реформа – зробити все, щоб не чіпати діючу Конституцію. Мені здається, що це найкраща ідея на сьогодні. Бо ми ще не бачимо зрозумілого механізму, за яким відбуватиметься обговорення, внесення змін до Конституції та остаточне ухвалення рішення. Такий шлях є небезпечним. Тобто ми можемо стартувати й піти цим шляхом, але ми не знатимемо, чим він закінчиться.
Якби ми знали, що наукову спільноту буде долучено до обговорення цього процесу, якби ми знали, що суспільство буде почуто, що дискусія в парламенті відбуватиметься неспішно та спокійно... Але якщо подивитися на закон про всеукраїнський референдум, то той варіант шляху, який пропонує влада, нічим добрим не закінчиться. Більше того, в контексті Дня Конституції я подякував би тим людям, які працювали над нею, за те, що у нас є розділ 1 та 13. Розділ 1 містить 20 статей загальних засад, де є ідеологія української держави. Розділ 13 не дає можливості парламенту самому змінити розділ 1, а тільки за згодою всеукраїнського референдуму. Це єдине, що мене заспокоює в цій ситуації.
Інакше не було б заяв, що ми зробимо федеративну Україну чи ще якусь. Не зробите ви її без референдуму. Тому що в розділі 1 чітко написано, що Україна – це унітарна держава. У статті 10 чітко написано, що державна мова – українська. Чітко написано й про іноземні бази, і про те, що цензура заборонена, і про інші базові світоглядні речі. Мені здається, що це найбільший здобуток Конституції.
Сьогодні я сконцентрував би всі зусилля на переконанні влади не йти антиконституційним шляхом напередодні другого читання закону про все¬український референдум. Бо ми зійдемо на той шлях, на який, до речі, і колишнього Президента штовхали. Але, на щастя, знайшлися люди, які переконали його, що цей шлях – без парламенту виносити на референдум варіант Конституції – неправильний».
«Під час референдуму вивчити весь текст Конституції, щоб свідомо підійти до голосування, неможливо»
Погоджуючись зі своїм колегою у тому, як небезпечно «бавитися» з референдумом, на якому може бути затверджений текст Конституції, Олег Зарубінський розвинув цю думку так: «Прийняти Конституцію на референдумі – це, якщо чесно, дурня. Дурня з точки зору здорового глузду. Тому що, по-перше, референдум має відповідати на альтернативне запитання, тобто «або… або…». А відповідь має бути «так» чи «ні». А людина не може відповідати «так» чи «ні», аналізуючи такий серйозний юридичний документ. Як бути, якщо з деякими позиціями чи положеннями людина щиро погоджується, а щодо інших – вона проти? Як відповісти? Як людина на виборчій дільниці може ставити на шальки терезів більше «за» і більше «проти»? До того ж під час референдуму вивчити весь текст Конституції, щоб свідомо підійти до голосування, неможливо. Тому я думаю, що це неправильна позиція. Це супер-пупер-популізм, коли кажуть, що люди самі мають визначити, якою буде їхня Конституція. Я погоджусь із цим, якщо підкажуть, яким має бути механізм. Якщо цей механізм не задовольняє, то треба пропонувати інший».
А загалом Зарубінський зазначив: «Прагнення змінити Конституцію має винятково кон’юнктурний і політичний характер і стосується насамперед прагнення змінити розподіл повноважень між гілками влади. Це ключовий момент, який всі чудово розуміють... Що стосується недосконалості української Конституції, то я відповім, як в Одесі: а ви що, знаєте досконалі Конституції? Яка Конституція і в якій країні є досконалою? Американська? Я її читав, до неї є багато питань. До речі, у 2009-му виповнилося 60 років Конституції Федеративної Республіки Німеччина. Ви знаєте, скільки разів її змінювали? П’ятдесят. Тому не займаймося соціальним, чи політичним, чи конституційним мазохізмом і не говорімо, що в нас погана Конституція і що вона є причиною всіх бід. Нічого подібного. Не гірша, ніж в інших країнах. А може, і краща».
