Венецианский диагноз
Что именно раскопали европейские знатоки в избирательном законе: единичные огрехи или лазейки для масштабных фальсификаций?
Эксперты из Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ секретов из своих выводов не делали. «Главред» без труда отыскал проект Совместного заключения упомянутых организаций к Закону «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о выборах Президента Украины» на официальном сайте Комиссии.
Напомним, оспариваемый Закон был принят парламентом 24 июля 2009 года во время внеочередной сессии. Впоследствии Президент Виктор Ющенко наложил на него вето, которое успешно было преодолено парламентом. После чего Президент, а затем 48 народных депутатов обжаловали изменения к Закону о выборах главы государства в Конституционном суде. Последний приступил к письменному рассмотрению дела, не обещая, впрочем, успеть к началу кампании, стартующей 19 октября.
Свои замечания и предложения к Закону европейские конституционалисты структурировали по десяти категориям: выдвижение и регистрация кандидатов, администрирование выборов, наблюдатели и прозрачность, регистрация избирателей, положение о СМИ, финансирование кампании, агитация, процедура голосования и подсчета голосов, результаты выборов, а также избирательные споры. В общей сложности – 22 страницы замечаний к одному Закону!
Судя по метким комментариям и ироничным замечаниям, что такое украинские политические реалии и как в них действует правило «закон, что дышло…», евробюрократы усвоили.
Так, одобряя сокращение срока кампании со 120 до 90 дней, эксперты не преминули бросить камень в наш огород, дескать, ни одни выборы в Украине не обходились без задержек с формированием комиссий. Если за четыре месяца кандидаты не успевали выполнить все предписания, то неужели справятся за три, с плохо скрываемым скепсисом переспросили в Европе.
«Сокращенным календарем выборов обусловлены и более короткие сроки для подачи (часто в течение 24 часов с момента предполагаемого нарушения или не позднее двух дней) и принятия судебных решений. Короткие сроки могут негативно повлиять на эффективность разбирательства споров», – говорится в заключении (здесь и далее перевод «Главреда»)
Депутаты плохо пишут
Безусловно, украинский парламент изменил бы самому себе, если бы не внес изменения в избирательное законодательство раньше чем за шесть месяцев до выборов. С опозданием худо-бедно можно было бы смириться, если бы речь шла об усовершенствовании процедур и правил. Увы, даже в Европе поняли, что выборы 2004 года нас так ничему и не научили.
Так, в новом Законе членам комиссий разрешили вносить изменения в список избирателей непосредственно в день выборов. В том, что это приведет к фальсификациям, в Венецианской комиссии не сомневаются. В Украине, похоже, тоже.
Местами удивлению европейских правоведов не было предела. Так, согласно новому Закону, результаты выборов на избирательном участке могут быть признаны недействительными, если число бюллетеней в урне превышает число избирателей на 10%. Иными словами, факт «вброса» 9,99% бюллетеней – в пределах нормы, а свыше 10% – перебор. Это что, такой «правовой уровень терпимости к мошенничеству в размере до 9,99%», невзначай поинтересовались европейские юристы?
Венецианская комиссия рекомендовала украинским парламентариям отменить эту норму при первой же возможности, а заодно напомнила им опыт 2004 года. Тогда Верховный Суд пришел к выводу о невозможности установить результаты волеизъявления во втором туре вследствие массовых фальсификаций и нарушения базовых принципов. А чего и сколько было нарушено – роли не играет.
Комиссии неправильной формы
Не сложилось у отечественных парламентариев, по мнению членов Венецианской комиссии, и с доработкой противоречивого механизма формирования участковых и окружных комиссий. Как известно, кандидаты в президенты могут делегировать в каждую комиссию по два своих представителя. Обязательное условие – они должны проживать там, где она формируется. Надо ли говорить, что одним кандидатам гарантирована головная боль с подбором кандидатов на востоке, а другим – на западе.
Успешное внедрение своих людей в комиссии – это лишь полдела. Ни один штаб не застрахован, что неугодного члена комиссии «не турнут» остальные. Два решения комиссии о систематическом невыполнении обязанностей – и чужаку укажут на дверь его же коллеги. Как следствие «в некоторых регионах создается возможность для устранения представителей любых кандидатов из участковых комиссий», что ставит под сомнение результаты выборов, предупредили правоведы.
На этом прелести избирательной гонки для членов комиссий не заканчиваются. «Я тебя делегировал – я тебя и отзову», – такой логикой могут руководствоваться все без исключения кандидаты в президенты. Причины для отзыва члена комиссии значения не имеют, профпригодность «провинившегося» – тоже. В Европе настаивают на другом подходе: «кандидаты, назначающие членов избирательных комиссий, не должны иметь право увольнять их по собственному усмотрению».
Страшный суд?
Попыткам наступить на старые грабли в новом Законе не счесть числа. В частности, у Центризбиркома авторы Закона отняли право рассматривать любые жалобы на действия участковых и окружных комиссий в день выборов и после. Роль ЦИКа при этом сводится к механическому проставлению цифр напротив фамилий кандидатов.
«Это положение свидетельствует о том, что ЦИК не может принять к рассмотрению любые жалобы, свидетельствующие о фальсификациях, обмане и даже ставящие под сомнение легитимность результатов выборов, если жалоба подается в день выборов или после ... Это отход от правового принципа, обеспечившего судебную защиту от фальсификаций в 2004 году», – резко раскритиковали законодательную новеллу юристы.
Для пущей убедительности европейцы снова сделали экскурс в 2004 год: тогда Центризбирком объявил победу Виктора Януковича, несмотря на то, что в ЦИКе накопилось 65 нерассмотренных жалоб. Однако то, что в 2004 году считалось вопиющим беззаконием «преступной власти», в 2009-м – увы, стало законодательной нормой.
Дальше – больше. Непредсказуемость украинской Фемиды побудила депутатов в новом Законе запретить обжалование в судах протоколов комиссий и результатов выборов в целом. В Европе такой аргумент не прошел: длительные судебные тяжбы – еще не повод закрывать глаза на фальсификации. Нам ли об этом не знать.
«Кодекс административного судопроизводства и Закон о выборах противоречивы и вызывают обеспокоенность, что их положения будут применяться для ограничения средств правовой защиты. Вызывает беспокойство, что многие законные жалобы будут «оставлены без рассмотрения»», – говорится в документе.
Честность на 2,5 млн
Отдельный блок претензий – необоснованные ограничения в отношении кандидатов в президенты, в частности, повышение «имущественного ценза».
«Кандидат не должен полагаться только на финансовую поддержку со стороны политических партий. Согласно требованиям ОБСЕ и Международного пакта о гражданских и политических правах, человек имеет право быть избранным независимо от принадлежности к политической партии или ее поддержки», – напомнили международные юристы.
В этой связи повышение размера избирательного залога для кандидатов в президенты с 500 тыс. до 2,5 млн грн (примерно EUR 206 тыс.) евроэксперты без обиняков назвали «преимуществом для горстки богатой элиты» в ущерб кандидатам от маленьких партий или независимым кандидатам.
Рассчитывать на возврат залога могут только кандидаты, вышедшие во второй тур. По всем соцопросам – это Янукович и Тимошенко. Остальным облегчать бремя затрат никто не собирается. Напомним, что согласно ранее действующей норме, залог возвращался всем кандидатам, набравшим более 7%.
Из этой же серии замечание о нецелесообразности отмены верхней планки расходов избирательного фонда (в предыдущей редакции – 50 тыс. минимальных зарплат). «Даже если кандидат в состоянии заплатить избирательный залог, шансы его на успех могут значительно уменьшиться по сравнению с богатым оппонентом, расходы которого не ограничены никакими законами», – говорится в заключении.
«Погорячились»
В ряде случаев законодательные «ноу-хау» депутатов полностью соответствовали известному афоризму «хотели как лучше…». Так, в борьбе за дисциплину среди наблюдателей депутаты дошли до того, что разрешили оных выставлять за дверь, если те «незаконно препятствуют проведению заседания Комиссии».
Вот только прописать четкий перечень оснований для выдворения наблюдателей депутаты не удосужились. Попробуй угадай: неудачная шутка в адрес членов Комиссии – это препятствие их работе или нет?
«Хотя это исключение может считаться необходимым для организации избирательного процесса, в законодательстве следует предусмотреть четкие указания, что представляет собой «незаконная обструкция», – подчеркнули юристы. Параллельно они рекомендовали вернуть старую норму, предусматривающую согласие 2/3 членов Комиссии (а не простого большинства) для «удаления» наблюдателя.
«Погорячились» авторы Закона и в отношении международных наблюдателей. От последних потребовали не только проводить свои пресс-конференции в соответствии «с требованиями законодательства Украины», коих нет, но еще и почему-то создавать свои группы «по одобрению Центральной избирательной комиссии».
«Одобрение ЦИК для утверждения оперативной и организационной деятельности международных наблюдателей не является необходимым. Эта фраза может быть неправильно истолкована или применяться для ограничения деятельности последних», – отметили в Комиссии и деликатно предложили указанную норму изменить.
Комичная ситуация вышла и с ограничением времени трансляции теледебатов между кандидатами в президенты: с 19:00 до 22:00. Можно предположить, что таким способом последним хотели гарантировать прайм-тайм. Фактически же дебаты ограничили тремя часами. Если кандидат жаждет выговориться, зачем же его останавливать, посетовали еврочиновники.
Еще одна распространенная претензия Венецианской комиссии – чрезмерная зарегулированность кампании. «Регулирование в Украине выходит далеко за пределы, необходимые в демократическом обществе в интересах национальной безопасности…», – пожаловались юристы. Например, запрет участия в кампании «иностранным СМИ, работающим на территории Украины» обернется против самих же кандидатов. Последние не смогут рекламировать себя перед украинскими избирателями, проживающими за рубежом.
Неудобная правда
В законодательной бочке дегтя нашлось место и ложке меда. В насквозь дырявом Законе о выборах президента эксперты все же усмотрели некоторые улучшения.
Так, «Закон обязывает все избирательные комиссии распространять протоколы заседаний среди официальных наблюдателей и представителей кандидатов. Кроме того, из него устранены положения об открепительных удостоверениях, которые служили предметом злоупотреблений на последних выборах», – говорится в официальном документе. Также члены Венецианской комиссии приветствовали отказ «от проблемных положений, связанных со сбором подписей кандидатами в президенты».
В тоже время многие поправки создают значительные проблемы, а некоторые – и вовсе являются «шагом назад по сравнению с предыдущим законодательством», грустно констатировали в Европе.
Конечно, выводы Венецианской комиссии для политического бомонда в Украине и судей Конституционного суда – не указ. Их при надобности можно проигнорировать или списать на «трудности перевода» (европейские конституционалисты анализировали неофициальный перевод Закона на английский язык).
Но 22 страницы замечаний к одному Закону, не считая остальных дебрей законодательства о выборах, назвать техническими огрехами язык не поворачивается! А главное, непонятно, почему за 4,5 года с момента прошлых выборов Президент и парламент не отшлифовали избирательное законодательство. Не смогли или не захотели?
В Европе, судя по всему, иллюзий на счет предстоящих выборов Президента Украины не питают. Поэтому в заключении, на всякий случай, сделали приписку: «степень положительного воздействия» любой поправки в конечном итоге будет зависеть «от уровня добросовестности и политической воли» госорганов и должностных лиц, ответственных за ее соблюдение». Иными словами, мы всегда рады помочь, но вы сначала научитесь выполнять то, что принимаете!
