Конституционный капкан Анатолий Луценко, для «Главреда» Несмотря на молодой возраст (1996 года рождения), Конституция Украины выглядит если не старушкой, то достаточно бывалой женщиной. А началось всё, как помнится, в 2003-2004 году, когда на «девственность» Основного закона позарились два «добрых молодца»: Виктор Медведчук и Александр Мороз.

В те дни совпали мировозренческие устремления «столпа режима Кучмы» и «вечного его оппозиционера». И первый, и второй считали, что будущее Украины – в переходе от «президентской» модели государственного правления к «парламентской». Не буду сейчас отвлекаться на мотивы двух политиков, так как это тема для отдельного исследования.

Какая у нас была республика по Конституции 1996 года? Однозначно «президентская». Я думаю, тут никто спорить не станет. Судите сами. Глава державы непосредственно влиял на ключевые кадровые назначения на центральном уровне исполнительной власти, а так же в регионах. Более того, он еще имел очень сильный ресурс влияния на парламент, при чем как формальный, в виде права вето, так и «неформальный».

Администрация – главный административный рычаг Президента – фактически управляла Кабинетом министров, контролировала его лояльность, управляла регионами, МВД, войсками, налоговиками и пограничниками. То есть, концентрация власти в руках Президента была практически абсолютной. Хотя, в самой Конституции было указано, что исполнительная власть олицетворяется Кабмином, который есть ее высшим органом. Законодательная власть, соответственно, – парламентом. На третьей, судовой, ветви власти сейчас не будем останавливаться.

А где во властной пирамиде «Республики 1996 года» был Президент? Конституция давала ответ, что он, дескать, Глава державы. И это соответствовало уровню политкультуры политэлиты образца 1996 года: главный – Президент, он назначает Премьера и министров и вполне может их снять по своему усмотрению. И никакой диалектики, системы сдержек и противовесов. Все предельно понятно и незамысловато.

Не берусь однозначно судить, но есть ощущение того, что в условиях становления государственности, сложенная на основе Конституции 96 года политическая система была достаточно адекватна требованиям времени. Она давала возможность оперативно реагировать на любые процессы. В том числе и в вопросах нацбезопасности и территориальной целостности. Именно поэтому СНБО, которое, по своей природе является консультативно-совещательным органом Главы державы, имело настолько сильное влияние в системе, что авторы Основного Закона 1996 года сделали его конституционным. А могло ли быть по-другому?! Да, наверное, нет.

Однако чрезмерная концентрация власти сыграла в итоге злую шутку. Политическая, а главное, властная среда уже в 2002 году перезрела и не могла более существовать в моноцентрической системе. В итоге, все закончилось Майданом. Он расставил все точки над «і»? В конституционном вопросе тоже.

Несмотря на критическую ситуацию, тогда сработал «предохранитель» в виде проголосованных изменений в Основной Закон. Хоть и с отсрочкой на год, но Виктор Ющенко стал Президентом в другой системе властных полномочий – в «смешанной». Принятые изменения установили в Украине новую систему политических координат, в которой решающую роль в формировании и исполнительной власти отдали парламентскому большинству (коалиции), а в реализации – сформированному им правительству.

То есть, наряду с Главой государства появился и руководитель исполнительной власти, который политически опирается на парламентское большинство. В принципе, идея перехода на парламентскую модель воплотилась в жизнь.  В политическом поле стало гораздо больше кислорода. Пирамедальная модель организации власти перестала существовать. В пору было торжествовать, но возникли проблемы.

В чем же их причина?

Во-первых, изменения в Конституцию, которые привели к установлению «смешанного» типа государственного правления, были «случайно дополнены» такими «нецивилизованными», «неевропейскими» нормами как императивный мандат, и общий надзор прокуратуры. Причем, первое – из фашистского, а второе – из сталинского прошлого.

То есть, вместо того, чтобы изменить избирательную систему и, например, через «рейтинговое» голосование по партийным спискам убрать из них «темных лошадок», и повысить индивидуальную ответственность выдвиженцев партий в органах власти, -- сделали «по-нашему»: дали руководству партий «фюрерские» полномочия «казнить несогласных».

То же самое касается и прокуратуры: вместо того, чтоб ввести её в состав Минюста, забрать следствие, – её превратили в «переходящий карательный меч». За влияние, за которое борются все участники политического процесса.

Во-вторых, проведенные изменения коснулись лишь «пентхауса» дома украинской государственности. Но они не коснулись фундамента и нижних этажей. То есть, не была проведена реформа местного самоуправления и территориальная реформа. Мы вообще не имеем самоуправления на уровне «общины» в сельской местности. Так как община не распоряжается никаким материальным ресурсом (ни людским, ни финансовым, ни земельным, так как, что «за межою – то у району»).

Кое-как самоуправление у нас действует в городах, но бюджетная система настолько централизованна и бестолкова, что только мегаполисы могут её «переваривать», просто откупаясь от центра. В районе и в области функции исполнительных органов местного самоуправления выполняют госадминистрации, которые формируются по президентской вертикали. Какое тут самоуправление?! Всё решает «дядя», которого назначают «из Киева».

В-третьих, на центральном уровне, «Гордиев узел» переплетения властных полномочий в исполнительной власти так и не был разрубан. Институт Президента, остался «ослабленным», но «сильным» с точки зрения полномочий. Причем, он сам Президент - единственное должностное лицо государства, которое непосредственно избирается гражданами. И это дает ему серьезную базу легитимности.

В это же самое время, премьеры (вместо того, чтоб сделать из Кабмина коллегиальный орган, в котором принимают решения политически ответственные министры, реализующие «сферные политики» в своих министерствах) решили превратить правительство пирамиду во главе с собой. Секретариат Кабмина так и не стал органом, обслуживающим правительство в целом. Он обслуживает Премьера и часто навязывает его волю министерствам. То есть, каждый украинский премьер, который предъявлял справедливые претензии к Администрации (Секретариату) Президента, должен был понимать, что Секретариат правительства (а по факту – его собственный) аналогично поступает по отношению к министрам и министерствам. А между тем, министры – это не подчиненные премьера, более того – у них одинаковый с ним уровень легитимности, и они несут такую же политическую ответственность.

Поддается ли нынешняя Конституция усовершенствованию?! Уверен, что да, но конституционный процесс, который педалируется в политикуме, имеет несколько конъюнктурных составляющих. Опять стоит соблазн «подвязать» Основной закон под довольно меркантильные и, в общем-то, «читаемые» устремления участников процесса. Опять не ищется предпочтительная для Украины модель, а участники процесса стараются её «примерить» под себя.

Вот и на «круглом столе», который проводился холдингом «Главред-медиа» и Институтом политических технологий, и был посвящен анализу форм правления, приемлемых для сегодняшней украинской государственности, все эксперты в «один голос»говорили: любая коррекция конституционной модели должна проходить при полном консенсусе всех субъектов политического процесса. Некоторые даже предлагали прибегнуть к такому механизму, как всенародно избранная Конституционная ассамблея. Высочайший уровень легитимности такого рода органа мог бы пойти только на пользу тем, кто считает необходимым принятие нового текста Конституции целиком.

Вниманию политиков! Экспертная среда не принимает отсутствие института Президента в системе распределения властных полномочий. Объясняют это просто: объективно существуют функции «главы государства», которые во всех парламентских республиках европейских демократий исполняет либо президент, либо конституционный монарх. Они не осуществляют исполнительную власть, но они есть «главами государства», носителями национального суверенитета. Так что те политики, которые считают, что в украинской перспективе «должен остаться кто-то один: либо президент, либо премьер» не должны при этом апеллировать к «европейскому опыту». Это выглядит как манипулирование фактами.

Конечно, экспертная среда достаточно солидарна в том, что будущая политическая модель должна существовать только в «системе сдержек и противовесов», и избегать дисбалансов, будь-то чисто парламентская республика, либо «парламентско-президентская». Главное, чтоб установленные Конституцией и «конституционными» законами правила исполнялись. И была ответственность  за их невыполнение любым субъектом власти и политики. Тогда, возможно, наконец-то будет восстановлено доверие людей к власти в целом и к её институтам.

Автор – директор Института политических технологий